Pesquisa de preços: como o órgão chega ao valor estimado
Pesquisa de preços do órgão público: as fontes do art. 23 da Lei 14.133, por que o valor estimado às vezes está errado e o que o fornecedor pode fazer.
Proposta e preço6 min de leitura
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Antes de licitar, o órgão faz uma pesquisa de preços para chegar ao valor estimado da contratação. Esse valor serve de referência e de teto: proposta que permanece acima do orçamento estimado é desclassificada (art. 59, III, da Lei 14.133). A lei manda que ele seja compatível com os preços de mercado e indica as fontes: painel de preços do PNCP, contratações similares, publicações e sites, cotação com pelo menos três fornecedores e notas fiscais eletrônicas (art. 23).
Para o fornecedor, entender essa pesquisa tem uso prático: ela explica por que alguns editais trazem preços que parecem irreais e mostra o que fazer quando isso acontece.
Por que a pesquisa de preços importa para quem vende
O valor estimado afeta a sua venda em quatro pontos:
- Define o teto. Acima dele, a proposta é desclassificada, ainda que seja a menor.
- Mede a viabilidade. Se o estimado estiver abaixo do seu custo, a licitação provavelmente não é para você, ou ela vai ficar deserta.
- Orienta a decisão de participar. Ele é o ponto de partida para pensar em lances, em descontos e em quanto sobra de margem.
- Entra na avaliação de exequibilidade e de sobrepreço. Em obras, por exemplo, a lei considera o valor orçado para julgar se uma proposta é inexequível (art. 59, §§ 3º e 4º), tema de preço inexequível.
As fontes de preço do art. 23
No processo de aquisição de bens e contratação de serviços em geral, o valor estimado é definido com base no melhor preço aferido pelos parâmetros abaixo, adotados de forma combinada ou não (art. 23, §1º):
| Fonte | Como a lei descreve | Ponto de atenção |
|---|---|---|
| Painel de preços ou banco de preços em saúde | Composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item no painel disponível no PNCP | Os preços vêm de compras de outros órgãos, em outras condições |
| Contratações similares | Contratos em execução ou concluídos no ano anterior à pesquisa, inclusive por registro de preços, com atualização por índice | Preço de outro órgão tem outra quantidade, local e prazo |
| Mídia especializada, tabelas e sites | Pesquisa publicada, tabela de referência aprovada pelo Poder Executivo federal, sites especializados ou de domínio amplo, com data e hora de acesso | Preço de vitrine não é preço de licitação |
| Pesquisa direta com fornecedores | No mínimo 3 fornecedores, solicitação formal de cotação, justificativa da escolha, orçamentos com até 6 meses de antecedência da divulgação do edital | Depende do que o fornecedor decide responder |
| Notas fiscais eletrônicas | Base nacional de notas fiscais, na forma de regulamento | Depende de regulamentação |
O guia do TCU sobre a pesquisa de preços acrescenta que, segundo a norma federal (IN Seges/ME 65/2021), as duas primeiras fontes devem ser priorizadas, e que as demais são complementares, com justificativa. Pesquisar apenas com potenciais fornecedores deve ser evitado.
Para obras e serviços de engenharia, a ordem é outra (art. 23, §2º): composições de custo menores ou iguais à mediana do Sinapi (ou do Sicro, em infraestrutura de transportes), depois pesquisa em mídia e tabelas, contratações similares e notas fiscais, acrescidas do BDI de referência e dos encargos sociais. Estados e municípios, quando não usam recursos da União, podem adotar outros sistemas de custos (art. 23, §3º).
Na contratação direta (dispensa ou inexigibilidade), se não for possível estimar o valor pelas regras acima, o contratado deve comprovar previamente que o preço é compatível com os de contratações semelhantes, por meio de notas fiscais emitidas a outros contratantes no período de até 1 ano ou por outro meio idôneo (art. 23, §4º). Quem vende por dispensa precisa guardar essas notas.
O orçamento estimado pode ser sigiloso
O art. 24 permite que o órgão mantenha o orçamento estimado em sigilo, desde que justificado. Os quantitativos e as informações necessárias para elaborar as propostas continuam públicos, e o sigilo não vale para os órgãos de controle. No critério de maior desconto, o preço estimado ou o máximo aceitável precisa constar do edital.
Se o orçamento é sigiloso, você não vê o teto. A saída é calcular o preço pelo seu custo e pela margem que você aceita, e não tentar adivinhar o número do órgão. O método está em formação de preço para licitação.
Exemplo: como um valor estimado discutível nasce
Exemplo hipotético: o órgão reúne cinco preços para um mesmo item: R$ 18,00, R$ 19,50, R$ 20,00, R$ 21,00 e R$ 34,00.
| Critério | Resultado |
|---|---|
| Média de todos os preços | R$ 22,50 |
| Mediana (o valor do meio) | R$ 20,00 |
| Média sem o valor discrepante de R$ 34,00 | R$ 19,63 |
A escolha do critério muda o valor estimado em quase R$ 3,00 por unidade. A norma federal citada pelo guia do TCU pede que o método exclua valores inexequíveis, inconsistentes e excessivamente elevados, e que os critérios para isso sejam fundamentados e documentados no processo. O guia do TCU cita a "média saneada", uma média depois de retirados os valores discrepantes, como exemplo de método. A lei, por sua vez, cita a mediana em alguns parâmetros (art. 23, §1º, I e §2º, I). Se o órgão deixar o preço de R$ 34,00 na conta, o estimado sobe. Se retirar um preço baixo legítimo, desce.
Por que o preço de referência às vezes está errado
Os riscos que o guia do TCU aponta para a pesquisa explicam a maioria dos casos de valor estimado fora da realidade:
- Itens que não são comparáveis. Diferenças de especificação, prazo de entrega, frete, garantia, marca, quantidade, local e condições de pagamento distorcem o preço. A lei manda considerar as quantidades, a economia de escala e as peculiaridades do local de execução (art. 23, caput).
- Dados antigos. Cotação ou referência com mais de seis meses pode não refletir o mercado.
- Pesquisa só com fornecedores. É evidência mais fraca e exige justificativa.
- Preços públicos contaminados. Preços de contratações anteriores podem estar inflados por cartel ou por jogo de planilha, e a pesquisa os copia.
- Exigência que encarece. Um requisito desnecessário no termo de referência aumenta o preço de todos.
- Falta de tratamento dos valores discrepantes, como no exemplo acima.
O que o fornecedor pode fazer
- Responder às cotações com preços reais. Quando o órgão pede cotação, informe o preço nas condições do edital (quantidade, prazo, frete, pagamento, validade da proposta). Combinar valores com concorrentes para inflar a cotação pode configurar fraude ao caráter competitivo da licitação (art. 337-F do Código Penal, incluído pela Lei 14.133).
- Consultar o histórico de preços. O PNCP traz contratações e resultados anteriores. Veja como pesquisar em PNCP: o que é e como pesquisar e como usar os contratos como pista em analisar concorrentes com os contratos públicos.
- Comparar o estimado com o seu custo antes de investir tempo no edital. Se o valor não cobre o custo, desista ou questione.
- Questionar o que parece errado. Dúvida sobre o objeto ou o preço vai em pedido de esclarecimento. Estimativa claramente fora do mercado pode ser objeto de impugnação de edital, com provas, no prazo do art. 164 da Lei 14.133: até 3 dias úteis antes da abertura.
- Não tratar o estimado como preço-alvo. Valor de referência alto não é razão para dar um lance alto, porque o concorrente que calcular o custo com mais precisão vai ganhar.
Antes de decidir participar, cruze o valor estimado com o seu preço mínimo e leia o restante do edital. O passo a passo da proposta está em como fazer uma proposta de preço.
Perguntas frequentes
Quantas cotações o órgão precisa fazer?
Quando usa a pesquisa direta com fornecedores, a lei exige no mínimo 3, com solicitação formal de cotação e justificativa da escolha (art. 23, §1º, IV, da Lei 14.133). Mas a pesquisa direta é só um dos parâmetros, que podem ser usados de forma combinada ou não.
O valor estimado da licitação pode ser sigiloso?
Pode, desde que justificado, sem prejuízo da divulgação dos quantitativos e das demais informações necessárias para elaborar as propostas, e o sigilo não vale para os órgãos de controle (art. 24). No critério de maior desconto, o preço estimado ou o máximo aceitável consta do edital.
Posso impugnar o edital porque o valor estimado está baixo demais?
Sim. Qualquer pessoa pode impugnar o edital por irregularidade na aplicação da lei, protocolando o pedido até 3 dias úteis antes da abertura do certame (art. 164). Leve provas, como notas fiscais, tabelas e cotações, que mostrem que o preço de mercado é outro.
Qual a idade máxima das cotações usadas na pesquisa?
Na pesquisa direta com fornecedores, os orçamentos não podem ter sido obtidos com mais de 6 meses de antecedência da data de divulgação do edital (art. 23, §1º, IV). Já as contratações similares usadas como base devem estar em execução ou ter sido concluídas no ano anterior à pesquisa (inciso II).
O que é sobrepreço?
É o preço orçado para a licitação ou contratado em valor expressivamente superior aos preços de referência de mercado, seja de um item, quando a contratação é por preços unitários, seja do valor global, nos demais regimes (art. 6º, LVI). É um dos pontos que os órgãos de controle fiscalizam.
Conteúdo informativo. Confira sempre o edital e a lei vigente.