Termo de referência: o que é e como usar a seu favor

Termo de referência é o anexo do edital que descreve objeto, quantidades, entrega e pagamento. Veja o que ele contém (art. 6º, XXIII) e onde ficam as armadilhas.

Primeiros passosPublicado em 25 de outubro de 20267 min de leitura

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Termo de referência é o documento, anexo do edital, que descreve com precisão o que o órgão quer comprar ou contratar: o objeto, as quantidades, os prazos, os requisitos, como o contrato será executado, fiscalizado, medido e pago. A Lei 14.133 lista o conteúdo mínimo no art. 6º, XXIII. Para o fornecedor, é a parte do edital que mais pesa no preço e no risco.

O edital diz como disputar; o termo de referência diz o que entregar. Muita proposta vira prejuízo ou é desclassificada por um detalhe do termo, não do edital. Ler o termo antes de fazer conta é o hábito mais barato para evitar isso.

O que o termo de referência precisa conter

O art. 6º, XXIII, da Lei 14.133 enumera os parâmetros e elementos descritivos do termo de referência. A tabela mostra cada um e o que ele significa para quem vende.

Elemento (art. 6º, XXIII)	O que descreve	O que o fornecedor deve checar
Definição do objeto	Natureza, quantitativos, prazo do contrato e possibilidade de prorrogação	Se a quantidade e o prazo cabem na sua operação
Fundamentação da contratação	Referência ao estudo técnico preliminar	Por que o órgão compra isso e em que volume
Descrição da solução	A solução como um todo, considerando o ciclo de vida do objeto	Se inclui instalação, manutenção, treinamento ou descarte
Requisitos da contratação	Especificações técnicas, qualidade, certificações	Se o seu produto ou serviço atende a todos
Modelo de execução	Como o contrato produz resultados, do início ao fim	Etapas, locais, horários e cronograma de entrega
Modelo de gestão	Como o órgão acompanha e fiscaliza	Quem é o fiscal, que relatórios e registros são exigidos
Critérios de medição e de pagamento	Quando e como o serviço é medido e pago	Prazos de recebimento e de pagamento, glosas
Forma e critérios de seleção	Modalidade e critérios de escolha do fornecedor	Se a disputa é por item, lote ou preço global
Estimativa de valor	Preços unitários referenciais e memórias de cálculo	Se o valor máximo cobre os seus custos
Adequação orçamentária	Previsão de recursos para pagar	Indício de que o contrato terá dinheiro

A estimativa de valor, com a memória de cálculo, deve constar de documento separado e classificado, o que permite ao órgão manter o orçamento em sigilo quando justificar (art. 6º, XXIII, "i", e art. 24).

Nas compras, o termo de referência ainda deve trazer a especificação do produto (de preferência conforme o catálogo eletrônico de padronização), os locais de entrega com as regras de recebimento provisório e definitivo, e a garantia exigida, com as condições de manutenção e assistência técnica (art. 40, § 1º).

Como ler o termo de referência pensando em preço e risco

Percorra o termo na ordem abaixo e anote o que impacta custo ou prazo:

Objeto e quantidades. Confira unidade de medida, embalagem e se a compra é por registro de preços. Nesse sistema, a quantidade é uma estimativa, e o preço registrado não obriga o órgão a comprar (art. 83).
Local e prazo de entrega. Vários locais de entrega significam vários fretes. Veja de que data o prazo começa a contar, em geral a ordem de fornecimento. A lei considera imediata a compra com entrega em até 30 dias da ordem de fornecimento (art. 6º, X).
Recebimento. Procure os prazos de recebimento provisório e definitivo e quando a nota fiscal pode ser emitida. É daí que costuma contar o prazo de pagamento.
Garantia e assistência técnica. Prazo de garantia do produto, atendimento em campo e distância máxima. O edital pode exigir que o técnico se desloque ou que o contratado tenha unidade de serviços em distância compatível (art. 40, § 4º, e art. 47, § 2º).
Marca e especificação. A indicação de marca é exceção e exige justificativa formal (art. 41, I). Se houver marca de referência, a lei admite provar a qualidade do similar por normas técnicas, declaração de outro órgão ou laudo (art. 42).
Amostra e prova de conceito. Só podem ser exigidas se o edital previr e se a necessidade for justificada, e na fase de julgamento se restringem ao licitante provisoriamente vencedor (art. 41, II e parágrafo único).
Carta de solidariedade do fabricante. Quando o licitante é revendedor ou distribuidor, o órgão pode pedi-la, motivadamente (art. 41, IV). Quem revende deve pedir a carta ao fabricante com antecedência.
Modelo de gestão e sanções. Quem fiscaliza, como as ocorrências são registradas e quais multas se aplicam.

Onde estão as armadilhas para o fornecedor

Os problemas mais comuns aparecem nos detalhes do termo, não no preço de referência:

Especificação que só um fabricante atende. Pode indicar direcionamento. A lei veda ao agente público admitir situações que restrinjam a competição (art. 9º, I, "a").
Prazo de entrega menor que o seu prazo de compra ou de produção.
Entrega parcelada com vários endereços, sem previsão de quantidade mínima por entrega.
Quantidade estimada tratada como certa. Em registro de preços, evite comprar estoque contando com o volume máximo.
Pagamento sem data de referência clara, por exemplo "após o recebimento" sem dizer qual recebimento.
Certificação ou laudo sem justificativa. A lei admite exigir certificação por organização acreditada pelo Inmetro em hipóteses específicas, como material e corpo técnico para a habilitação (art. 17, § 6º), e certificação de qualidade por instituição credenciada pelo Conmetro como condição de aceitabilidade da proposta (art. 42, § 1º). Ainda assim, o órgão precisa saber dizer por quê.
Divergência entre o termo e o edital. Quando os dois dizem coisas diferentes, peça esclarecimento antes de decidir qual vale.

Exemplo hipotético: uma confecção lê um termo que pede 1.200 camisetas entregues em 4 escolas, com recebimento provisório em 5 dias, definitivo em 15 dias e pagamento em até 30 dias após o recebimento definitivo. Entregando no dia 0, o dinheiro só entra por volta do dia 45, fora o tempo de produção. Quem não contou esse prazo no capital de giro descobre o problema com o contrato já assinado.

O que fazer quando o termo não fecha

Se algo no termo de referência trava a sua participação, há dois caminhos, com o mesmo prazo:

Dúvida de interpretação. Faça um pedido de esclarecimento. A resposta é divulgada em sítio eletrônico oficial e fica à vista de todos os licitantes.
Exigência que parece ilegal ou restritiva. Faça uma impugnação do edital. Veja exemplos em cláusulas restritivas em edital.

Ambos precisam ser protocolados até 3 dias úteis antes da data de abertura do certame (art. 164). Se o termo continuar inviável, deixar de participar também é uma decisão válida e custa menos do que assinar um contrato que gera prejuízo.

Termo de referência, estudo técnico preliminar e projeto básico

Os três documentos aparecem na fase de planejamento, e cada um tem função própria:

O estudo técnico preliminar explica a necessidade e a melhor solução; ele dá base ao termo de referência, ao anteprojeto ou ao projeto básico (art. 6º, XX). Veja o estudo técnico preliminar.
O termo de referência detalha o objeto de compras e serviços e é anexo do edital.
O projeto básico faz o papel equivalente em obras e serviços de engenharia, com os levantamentos, as soluções técnicas e o orçamento da obra (art. 6º, XXV). Veja licitações de obras e engenharia.

Nas obras e serviços comuns de engenharia, a especificação pode ser feita só no termo de referência ou no projeto básico, sem elaboração de projetos, quando isso não prejudica a aferição dos padrões de desempenho e qualidade (art. 18, § 3º).

Checklist do termo de referência

Antes de calcular o preço, responda:

A descrição do objeto bate com o que a minha empresa vende, em quantidade e em especificação?
Sei de que data conta o prazo de entrega e se ele cabe no meu estoque ou na minha produção?
Conheço todos os locais de entrega e o custo de cada um?
As regras de recebimento provisório e definitivo estão claras?
Sei quando e como recebo, e qual é o fiscal do contrato?
As exigências de garantia, assistência, amostra e certificação cabem no meu custo?
O valor estimado, se divulgado, cobre os meus custos com margem?
Há contradição com o edital ou com a minuta de contrato?

Se tudo fechar, siga para o passo a passo em como participar de licitação. Para a leitura do restante do edital, veja como ler um edital de licitação.

Perguntas frequentes

Qual a diferença entre termo de referência e edital?

O edital fixa as regras da disputa: quem participa, como a proposta é julgada, que documentos entregar. O termo de referência é um anexo dele e descreve o que será comprado ou contratado, com quantidades, prazos, requisitos, forma de entrega, fiscalização, medição e pagamento.

Termo de referência e projeto básico são a mesma coisa?

Não. Na fase de planejamento, o órgão define o objeto por termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso (art. 18, II, da Lei 14.133). Obras e serviços de engenharia costumam usar projeto básico; compras e serviços em geral usam o termo de referência.

Posso contestar uma exigência do termo de referência?

Sim. Como o termo faz parte do edital, dúvidas vão em pedido de esclarecimento e exigências que pareçam ilegais vão em impugnação. Os dois precisam ser protocolados até 3 dias úteis antes da abertura do certame (art. 164).

Onde encontro o termo de referência de uma licitação?

Entre os anexos do edital, no PNCP e no portal onde a disputa acontece. A lei manda divulgar todos os anexos na mesma data do edital, sem exigir cadastro ou identificação de quem consulta (art. 25, § 3º).

Conteúdo informativo. Confira sempre o edital e a lei vigente.