Nota de empenho e ordem de fornecimento: o que são

Nota de empenho: o que é, o que ela garante e por que esperar por ela antes de entregar. Entenda empenho, liquidação e pagamento e o que conferir no documento.

Contratos e pagamentoPublicado em 25 de outubro de 20268 min de leitura

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Nota de empenho é o documento que mostra que o órgão público reservou dinheiro do orçamento para pagar a sua venda. O conceito vem da Lei 4.320/1964: o empenho é o ato da autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento, e a nota de empenho indica o credor, a despesa e o valor (arts. 58 e 61). Para o fornecedor, a regra é simples: sem nota de empenho, não entregue. Com ela, o pagamento ainda depende de a entrega ser atestada.

A confusão mais comum de quem começa é achar que ganhar a licitação ou assinar o contrato é o mesmo que ter dinheiro reservado. Não é. O dinheiro só fica reservado quando o empenho é emitido.

O que é nota de empenho e o que ela diz

O art. 58 da Lei 4.320/1964 define o empenho de despesa como o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição. Na prática, a obrigação nasce com o empenho, mas o pagamento depende de a condição, que é a entrega correta, ser cumprida e verificada.

Para cada empenho, a lei manda extrair uma nota de empenho, que indica o nome do credor, a especificação da despesa, a importância e a dedução desse valor do saldo da dotação própria (art. 61). Dotação é o valor que o orçamento destinou àquele tipo de gasto. Quando o órgão emite o empenho, o saldo da dotação diminui e o seu valor fica reservado.

Na prática, a nota também costuma trazer número, data, órgão, processo e a descrição do objeto. Cada ente tem o seu modelo, e o documento chega por e-mail ou por sistema, conforme o órgão.

Há duas formas especiais que a lei permite. Quando não é possível determinar o valor da despesa, o empenho é feito por estimativa. E, quando a despesa é sujeita a parcelamento, como alguns contratos, o empenho pode ser global (art. 60, §§ 2º e 3º). Por isso, o valor da nota nem sempre é o valor total do contrato. Confira se o valor empenhado cobre o que você vai entregar.

Empenho, liquidação e pagamento: o caminho da despesa

A despesa pública passa por três etapas, e cada uma tem um documento. É o que explica por que o empenho sozinho não paga:

Etapa	O que é	Base na Lei 4.320/1964	O que você faz
Empenho	O órgão reserva o dinheiro e se obriga a pagar	arts. 58 a 61	Recebe a nota de empenho e entrega no prazo
Liquidação	O órgão verifica se o bem foi entregue ou o serviço prestado, com base no contrato, na nota de empenho e nos comprovantes de entrega	arts. 62 e 63	Entrega, obtém o atesto e emite a nota fiscal
Pagamento	A autoridade ordena o pagamento e a tesouraria paga	arts. 64 e 65	Recebe

O art. 62 diz que o pagamento só será efetuado quando ordenado após a regular liquidação. A liquidação verifica a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata e a quem pagar (art. 63, § 1º). Por isso o atesto do fiscal e a nota fiscal correta são decisivos: o assunto tem post próprio em nota fiscal para órgão público. E, depois do atesto, o tempo até o dinheiro cair depende de contrato e da ordem de pagamentos, explicados em prazo de pagamento do órgão público.

Nota de empenho, contrato e ordem de fornecimento

São três documentos diferentes que costumam aparecer juntos.

Contrato (ou ata de registro de preços): define as regras da relação, como preço, prazo, multas e reajuste. Veja contrato administrativo.
Nota de empenho: reserva o dinheiro para uma parte ou para todo o contrato.
Ordem de fornecimento (ou ordem de compra, ordem de serviço, autorização de compra): é o pedido formal do órgão para você entregar ou começar o serviço. A Lei 14.133 cita "autorização de compra" e "ordem de execução de serviço" no art. 95. Os nomes variam de órgão para órgão, e o importante é o conteúdo: o que entregar, quanto, onde e até quando.

Em alguns casos, a nota de empenho faz o papel do contrato. O art. 95 da Lei 14.133 permite substituir o instrumento de contrato por carta-contrato, nota de empenho, autorização de compra ou ordem de execução de serviço na dispensa de licitação em razão de valor e nas compras com entrega imediata e integral, de que não resultem obrigações futuras, como assistência técnica. Nesses casos, aplicam-se as cláusulas do art. 92 no que couber (art. 95, § 1º). Para dispensas, veja dispensa de licitação.

No registro de preços, a regra é parecida. A contratação com o fornecedor registrado é formalizada por contrato, nota de empenho, autorização de compra ou outro instrumento hábil, assinado dentro do prazo de validade da ata, conforme o Decreto 11.462/2023 (art. 34), que vale para a administração federal direta, autárquica e fundacional. Estados e municípios seguem os seus próprios decretos. Veja ata de registro de preços.

Por que esperar pelo empenho antes de entregar

O art. 60 da Lei 4.320/1964 veda a realização de despesa sem prévio empenho. Em outras palavras, o órgão não deveria pedir nem receber o que você vende antes de reservar o dinheiro. A Lei 14.133 reforça o mesmo ponto: nenhuma contratação pode ser feita sem a indicação dos créditos orçamentários para pagar as parcelas do exercício (art. 150), e a duração dos contratos exige disponibilidade de crédito no momento da contratação e a cada exercício financeiro (art. 105).

Para o fornecedor, entregar sem empenho significa assumir sozinho o risco de o pagamento travar. A entrega pode ser recusada, o pagamento pode ficar parado até o órgão regularizar o orçamento, e a cobrança vira discussão administrativa. Em contrato verbal, a lei é ainda mais dura: ele é nulo, salvo o de pequenas compras ou de serviços de pronto pagamento, de valor limitado (art. 95, § 2º).

Exemplo hipotético. Uma papelaria de Pelotas ganha o fornecimento de 200 resmas de papel A4, a R$ 42,00 cada, e a prefeitura emite uma nota de empenho de R$ 8.400,00. A empresa entrega as 200 resmas, o fiscal atesta, ela emite a nota fiscal com os dados do empenho e recebe. Se tivesse entregado 250 resmas por conta própria, as 50 resmas extras (R$ 2.100,00) ficariam sem empenho, e a prefeitura poderia recusar o pagamento ou exigir regularização antes. Para entregar mais, o certo é pedir um novo empenho ou uma ordem formal.

Um cuidado extra vale para quem vende a prefeituras. A Lei 4.320/1964 proíbe os municípios de empenhar, no último mês do mandato do prefeito, mais do que um duodécimo da despesa prevista no orçamento vigente, e de assumir compromissos para execução depois do fim do mandato, salvo calamidade pública (art. 59, §§ 1º a 3º). Os empenhos feitos em desacordo com isso são nulos (art. 59, § 4º). Em fim de gestão, confirme com cuidado o que está de fato empenhado.

O que conferir quando a nota de empenho chegar

Credor. O nome e o CNPJ devem ser os da empresa que vai faturar.
Valor. Cobre a quantidade e o preço que você vai entregar? Se o empenho for parcial, entregue só o que ele cobre.
Objeto. A descrição bate com o contrato ou com a ata?
Referências. Número do processo, da licitação, do contrato ou da ata, e do empenho, que vão na nota fiscal.
Prazo e local de entrega. O edital ou o contrato diz de quando conta o prazo de entrega, por exemplo, do recebimento da nota de empenho ou da ordem de fornecimento. Confirme no seu e anote a data em que recebeu o documento.
Data. O exercício financeiro coincide com o ano civil (art. 34 da Lei 4.320/1964). Um empenho emitido perto de 31 de dezembro merece atenção redobrada, pelo que se explica a seguir.

Empenho no fim do ano: restos a pagar

O exercício financeiro coincide com o ano civil, e as despesas legalmente empenhadas pertencem ao exercício em que foram emitidas (arts. 34 e 35). As despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro são consideradas restos a pagar (art. 36). A lei distingue os restos a pagar processados, em que a liquidação já ocorreu, dos não processados, ainda a liquidar.

Para quem tem pagamentos pendentes em dezembro, isso importa por dois motivos. Primeiro, o empenho não paga sozinho: se a entrega foi atestada e a nota fiscal está em ordem, o órgão consegue liquidar a despesa ainda no ano. Segundo, o que não for pago até 31 de dezembro passa a restos a pagar, e os prazos e as regras para pagá-los variam conforme o ente, então confirme com o setor financeiro do órgão. Nos contratos de duração plurianual, a Lei 14.133 diz que os restos a pagar vinculados a eles não são cancelados automaticamente antes de encerrada a vigência (art. 105, parágrafo único).

O texto integral da lei está no Planalto.

Rotina para não ficar sem receber

Não entregue sem nota de empenho ou ordem de fornecimento por escrito.
Registre a data em que recebeu cada empenho e o prazo de entrega correspondente.
Confira os dados do credor, o valor e o objeto antes de entregar.
Entregue com comprovante assinado e peça o atesto.
Emita a nota fiscal com os dados do empenho, como mostra nota fiscal para órgão público.
Se o pagamento atrasar, guarde as provas e use os caminhos de prazo de pagamento do órgão público.
Em contratos grandes, planeje o caixa para o intervalo entre entregar e receber, como em capital de giro para contratos públicos.

Perguntas frequentes

O que é nota de empenho?

É o documento extraído de cada empenho de despesa, com o nome do credor, a especificação e o valor da despesa e a dedução desse valor do saldo da dotação orçamentária (art. 61 da Lei 4.320/1964). O empenho é o ato da autoridade que cria para o Estado a obrigação de pagamento (art. 58).

A nota de empenho garante que a empresa vai receber?

Ela reserva o dinheiro no orçamento e cria a obrigação de pagar, mas o pagamento só ocorre depois da liquidação, que é a verificação de que o bem foi entregue ou o serviço foi prestado (arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964). Sem entrega comprovada, não há pagamento.

Posso entregar o produto sem ter recebido a nota de empenho?

O correto é esperar. A Lei 4.320/1964 proíbe a realização de despesa sem prévio empenho (art. 60), e uma entrega sem empenho deixa a empresa sem a reserva de orçamento que sustenta o pagamento. Confirme a emissão do empenho antes de entregar.

A nota de empenho substitui o contrato?

Pode substituir, nas hipóteses do art. 95 da Lei 14.133: dispensa de licitação em razão de valor e compras com entrega imediata e integral, sem obrigações futuras. Nos demais casos, o contrato é obrigatório.

O que acontece com um empenho que não foi pago até 31 de dezembro?

A despesa empenhada e não paga até 31 de dezembro é considerada restos a pagar (art. 36 da Lei 4.320/1964) e passa a ser paga com recursos do exercício seguinte. O pagamento continua dependendo da liquidação e da fila de pagamentos do órgão.

Conteúdo informativo. Confira sempre o edital e a lei vigente.